臺北高等行政法院96.01.31.九十五年度簡字第623號判決

案號:臺北高等行政法院96.01.31.九十五年度簡字第623號判決

法院:臺北高等行政法院裁判

日期:096年01月31日(民國)

日期:2007年01月31日(公元)

案由:衛星廣播電視法

類型:行政

臺北高等行政法院96.01.31.九十五年度簡字第623號判決全文內容

臺北高等行政法院判決
95年度簡字第623號
原告超級傳播股份有限公司
代表人 張樹森
訴訟代理人 蕭兆宏
被告國家通訊傳播委員會
代表人 蘇永欽 (主
訴訟代理人 何醒邦
上列當事人間因衛星廣播電視法事件,原告不服行政院中華民國94年
10月17日院臺訴字第0940091068號訴願決定,提起行政訴訟。本院判決如
下:
主文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要:原告經營之超視頻道於94年3月28日上午6時22分播出「見
鬼10」廣告,經行政院新聞局(以下簡稱新聞局)以廣告內容氣氛詭
譎驚悚,且該時段為保護級節目播出時間,插播此則驚悚恐怖廣告易
造成兒童或少年驚嚇,已違反衛星廣播電視法第20條準用第17條第2
款規定,且原告前因違反同一法條規定,業經新聞局核處有案,茲再
違規,新聞局乃依衛星廣播電視法第36條第5款規定及該局92年6月9
日新廣4字第0920622084號令修正發布之「行政院新聞局處理違反衛
星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」(以下簡稱裁量基準)第1點
規定,核處原告罰鍰新臺幣(下同)15萬元,並請其立即改正。原告
不服,提起訴願,亦遭決定駁回,遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明:
原告聲明:
訴願決定、原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
被告聲明:
駁回原告之訴。
訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張:
原告起訴意旨略謂:
本件新聞局作成原處分之依據違反授權明確性原則,欠缺合法處分
之要件。經查:
按司法院大法官會議釋字第313號解釋明揭法律授權命令訂定罰
鍰構成要件之補充規定者,授權之內容及範圍應具體明確。又所
謂「特定授權」,係指法律之授權涉及限制人民之自由權利者(
吳庚 著行政法之理論與實用增訂8版第287頁參照),司法院大法
官會議釋字第367號解釋理由書針對特定授權明示其授權之目的
、內容、範圍須具體明確。準此,裁量性行政規則之制定除須符
合比例原則,不得逾越授權範圍及母法意旨外,並須列明法律依
據,此觀行政程序法第150條第2項規定亦明。
又新聞局作為處分依據之裁量基準,係由新聞局於90年11月8日
以(90)正廣四字第14753號令發布,屬裁量性行政規則,惟其
本身之授權依據有值得商榷之處,且限制人民基本權利(財產權
)甚鉅,若不具有法源依據,有違憲之虞。新聞局辯稱裁量基準
有避免各執法人員對於相同事件恣為不同裁量之功能,係參照行
政程序法第159條第2項第2款規定所為,並非法所不許一節,與
原告指摘裁量基準未經法律明文授權,侵害人民財產權無關。另
新聞局稱其對衛星電視頻道廣告之管理,除依廣播電視法、有線
廣播電視法之相關廣告管理條文外,並按衛星電視頻道現況,依
衛星廣播電視法第20條第2項之授權,於88年7月30日訂定「衛星
廣播電視廣告製播標準」(以下簡稱廣告製播標準)云云,亦足
以說明裁量基準缺乏授權依據,未如製播標準之訂定係經法律明
文授權。是新聞局未能說明裁量基準之授權依據,原處分有不具
法律授權之瑕疵。
次查新聞局認系爭廣告內容涉嫌違反衛星廣播電視法第17條第2款
「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容,不
得有下列情形之一︰...二、妨害兒童或少年。」規定,應有裁
量濫用之瑕疵。茲敘明如下:查所謂「妨害兒童或少年身心健康
」之法益,究何所指,實質探討。隨著時代之進步,少年之身心發
展情形與數年前相比已有甚大差異,適用法條不應拘泥於窠臼,
盡作僵化之思考及判斷。社會變遷快速,法規既無法修改,與時
俱進,行政機關更應詳查案例事實,正確地適用法律。對於數十
年前之兒童或少年以「虎姑婆」之故事恐嚇教示猶為可行,現今
之兒童及少年對於恐怖之定義早非如此,系爭廣告是否會造成兒
童或少年驚嚇,進而影響其身心健康,實有疑義,新聞局不予詳
查,僅為機械性判斷,顯有不當。
又於新聞局電影事業處已作「適合一般觀眾觀賞」之普遍級認定
之情況下,新聞局亦應為相同之解釋,否則依「電影片預告樣片
分級作業須知」(以下簡稱分級作業須知)審查之預告樣片播出
平台包含廣播電視媒體,新聞局若為不同之認定,除違反禁反言
原則外,亦將使新聞媒體對於新聞局就具體案件之認事用法喪失
信心。再者,電影院同樣為兒童少年得進出之場所,系爭廣告於
電影院播放,是否亦有妨害兒童或少年身心健康之虞,不無疑問
。所謂不得有妨害兒童或少年身心健康之規定,實為一不確定之
法律概念,新聞局於保障公共利益之外,亦應兼顧電視媒體業者
之合法權益,其裁量權之行使更非毫無節制。另原處分未載明系
爭廣告如何危害青少年身心健康,新聞局無法提出合理之說明,
即遽以核罰,顯有裁量濫用之瑕疵。
茲新聞局辯稱略以「見鬼10」准演執照記載事項聲明該電影預告片
僅限於電影院播映,如於其他媒體播送或刊出時,須依各相關法規
規定辦理,衛星廣播電視法對於衛星廣播電視事業播送之廣告毋庸
事前送審,旨在課予業者自律之責任,並非免除其審查之義務等語
。惟查:
新聞局所制定之分級作業須知第2條規定「本須知所稱預告樣片
,係指擷取電影片部分內容於電影片映演場所、廣播電視媒體映
演、播送之聲音、影像。」,第1條「電影片預告樣片之級別分
為普遍級及限制級。」、第3條「預告樣片映演、使用前應經本
局審定,並取得准演執照。...」則係就電影片預告樣片之分
級予以明定。前開法條既已規定電影預告樣片映演應由新聞局審
定並須取得准演執照,則電影預告樣片可於廣播電視媒體映演,
且須於事前送審,應無疑義。據此,經新聞局審定分級而核發准
演執照之電影預告樣片應不須再課予業者審查之義務,否則無非
係由廣電媒體業者越俎代庖審查新聞局核發之准演執照。
依分級作業須知第5條「預告樣片於廣播電視媒體播送時,並應
依廣播電視相關法規規定辦理」規定,新聞局發給之准演執照記
載事項聲明「本電影預告片僅限於電影院播映,如於其他媒體播
送或刊出時,須依各相關法規規定辦理」,應係指回歸衛星廣播
電視法及各相關法規規定而言。亦即主管機關如逕予認定播出之
廣告屬限制級,應側重於電影預告樣片倘經認定屬限制級,於電
視媒體播放時應注意播出時段及是否應予鎖碼等限制(衛星廣播
電視廣播製播標準第4條),新聞局為達裁罰目的,竟捨此不為
,令原告負有高於法律及行政命令課予之義務,於法不合。
又行政罰法對於行為人之責任條件明定以有故意過失為必要,不採
推定過失責任,此觀該法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非
出於故意或過失者,不予處罰。」自明。本件原告安排系爭廣告於
普遍級時段播出,主要係因新聞局發給之電影預告樣片播出等級為
「普遍級」,並無違法性之認識,故尚無課以行政罰之理,況其責
任與一般過失犯相較應從輕酌定,若新聞局得以告誡方式達其行政
目的,則不宜動輒以行政罰為之,如此方符比例原則中之最小侵害
原則。綜上所述,原告經營衛星廣播電視事業,已遵守相關規定,
原處分顯有違誤,應予撤銷。
被告答辯意旨略謂:
本件原告經營之超視頻道於94年3月28日6時22分播出之「見鬼10」
廣告,內容氣氛詭譎驚悚,並有鬼魅閃身而過、口吐白沫、吐舌、
手拿眼珠、眼眶凹陷等恐怖畫面,且該時段為保護級節目播出時間
,插播此則驚悚恐怖之廣告,易造成兒童或少年驚嚇,有損其身心
健康,業經新聞局於94年4月21日召開之廣播電視節目暨廣告諮詢
會議認定均已逾越普遍級尺度,是原告播送系爭違規廣告,違反衛
星廣播電視法第20條準用第17條第2款之規定,足堪認定。茲原告
訴稱略以系爭廣告播出內容係屬電影預告樣片,播出等級為普遍級
,故片商及電視媒體自可將之視為普遍級,於電視媒體中播送並無
不妥,原告並無違反衛星廣播電視法第17條規定之故意,且原處分
所依據之法令違反授權明確性原則,顯有違誤等語,資為爭議。
經查「見鬼10」電影片准演執照「記載事項」一欄載明「本電影預
告片僅限於電影院播映,如於其他媒體播送或刊出時,須依各相關
法規規定辦理」,衛星廣播電視法對於衛星廣播電視事業播送之廣
告無事前送審之規定,旨在課予業者自律之責任,並非免除其審查
義務,原告經營衛星廣播電視事業,理應遵守衛星廣播電視法等相
關規定,若有違規行為應自負法律上之責任。又新聞局對衛星電視
頻道廣告之管理,除依廣播電視法、有線廣播電視法之相關廣告管
理條文外,並依衛星廣播電視法第20條第2項授權規定,按衛星電
視頻道現況,於88年7月30日訂定廣告製播標準,其內容除包括衛
星廣播電視廣告定義、內容限制、廣告與節目之區分標準外,尚兼
顧消費者權益及輔導業者自清自律;其中第3條第1項第2款規定係
重申衛星廣播電視法第17條之規範意旨,附表例示內容亦與兒童或
少年之身心健康有關,並無違反法律保留原則及授權明確性原則。
另分級作業須知第5點明定預告樣片廣播電視媒體播送時,應依廣
播電視相關法規規定辦理,而衛星廣播電視法第20條第1項明定「
第17條、第18條第2項、第3項及第19條第2項規定,於廣告準用之
規定。」,並未準用第18條第1項有關分級之規定。據此,系爭廣
告播出時間雖為適合一般觀眾觀賞之普遍級電視節目播送時段,惟
非指系爭廣告亦應分級,況本件違規事實係以原告違反衛星廣播電
視法第20條第1項準用第17第2款規定論處,而非以違反同法第18條
第1項及電視節目分級處理辦法論處,是原告認電影預告樣片載明
之播出等級為「普遍級」,其安排於普遍級時段播出,尚無課以行
政處罰之理云云,顯對法令有所誤解。
次查新聞局為使違反衛星廣播視法之核處罰鍰金額上、下限有明確
之標準,業已訂頒裁量基準,協助屬官統一行使裁量權,有避免各
執法人員於相同事件恣意為不同裁量之功能,係參照行政程序法第
159條第2項第2款規定所為,並非法所不許。是原告稱本件罰鍰處
分欠缺法律依據云云,誠不足採。綜上所述,原告經營衛星廣播電
視事業,理應遵守衛星廣播電視法等相關規定,善盡媒體以「公共
利益」為前提之責任,新聞局審酌其違法情節,依法核處,認事用
法尚無不合,原告之訴為無理由,應予駁回。
理由
一、本件訴訟原適用通常訴訟程序,惟因司法院令及行政訴訟法第229條
第1項所定適用簡易程序之數額增至20萬元,本件訴訟標的金額合於
司法院令所定金額以內,爰改以簡易訴訟程序審理;又衛星廣播電視
事業之主管機關為行政院新聞局,惟自95年2月22日變更為國家通訊
傳播委員會,本件業經被告聲明承受訴訟,均合先敘明。
二、按「第十七條、第十八條第二項、第三項及第十九條第二項之規定,
於廣告準用之。廣告製播標準由主管機關定之。」、「衛星廣播電視
事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容,不得有下列情形之一
:...二、妨害兒童或少年身心健康。」、「衛星廣播電視事業或
境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者,處新臺幣十萬元以上一百
萬元以下罰鍰,並通知限期改正︰...五、違反第十七條或第二十
條第一項準用第十七條規定者。」,分別為衛星廣播電視法第20條、
第17條第2款、第36條第5款所規定。經查電視媒體對家庭、社會之影
響無遠弗屆,而電視節目及廣告之觀眾原非特定,渠等對於電視節目
及廣告之內容判別能力非一,廣播電視事業亦無從加予分類,在製播
節目及廣告時如無法掌握特定之收視對像,只能製播深入淺出、老少
咸宜之通俗節目及廣告,而無法對特定觀眾製播出發人深省,觸動人
心之佳作。又因兒童、青少年之心智尚未完全成熟,人生閱歷不足,
於觀看電視及廣告時,易受劇情影響,且誤以為「戲如人生,人生如
戲」,故衛星廣播電視法第17條明定電視事業播送之節目不得有違反
法律強制或禁止規定、妨害兒童或少年身心健康及妨害公共秩序或善
良風俗之情形,同法第18條且規定主管機關應訂定節目分級處理辦法
,廣播電視事業並應依處理辦法播送節目,同法第20條第1項復規定
於廣告準用之,先予說明。
三、本件新聞局以原告係製播「超視」頻道之衛星廣播電視節目供應事業
,而「超視」頻道於94年3月28日上午6時22分播送之「見鬼10」廣告
有違反衛星廣播電視法第20條準用同法第17條第2款規定之情形,無
非以上開廣告時段為保護級節目播出時間,惟該廣告內容氣氛詭譎驚
悚,並有鬼魅閃身而過、口吐白沫、吐舌、手拿眼珠、眼眶凹陷等恐
怖畫面,易造成兒童或少年驚嚇,有損身心健康,已逾越普遍級尺度
等為由,固非無憑。第以原告係經合法設立登記之衛星廣播電視節目
供應事業,並領有新聞局核發之節目供應事業許可證,其所製作經營
之節目或廣告之管理及播出,自應注意有無違反前開衛星廣播電視法
及相關法令之規定。然查系爭廣告固確有鬼魅閃身而過及吐舌頭之鏡
頭,但並無「口吐白沫、手拿眼珠、眼眶凹陷」等恐怖畫面,且整支
廣告片播放時間前後僅約12秒,業經本院於95年7月3日行準備程序時
當庭播放電視廣告片側錄帶勘驗無訛,有準備程序筆錄1份在卷可稽
,並為兩造所不爭,自堪認為真正。第以「衛星廣播電視廣告製播標
準」第3條第1項第2款雖概稱「妨害兒童或少年身心健康」,而第3條
第2項例示如其附表之第2款第1目亦泛稱「影響兒童或少年生理、心
理健康者」等字樣,惟廣告內容是否妨害(影響)兒童或少年身心健
康,應就廣告畫面所表達意念等整體觀之,若依我國現今社會通念及
國情以觀,其非屬兒童、少年在一般日常生活起居間平常易見之景象
,而使兒童或少年產生疑惑或不當聯想時,始足謂之係妨害兒童或少
年身心健康者。經查系爭廣告係在94年3月28日上午6時22分左右播送
,固係屬保護級節目及廣告播出時間,然查該廣告內容中有關「鬼魅
閃身而過」情節係倏忽一瞬間閃過,鏡頭模糊不清,本不及看清究係
為何,遑論有何感覺可言,至「吐舌頭」之動作乃日常生活易見之舉
止,亦無令人產生陰森血腥或淒慘怪慄或駭人驚悚之感覺,就該支廣
告整體論之,實與所謂「恐怖驚嚇、詭譎驚悚」等氣氛相去甚遠,自
與所謂播出對兒童或少年發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等足使渠
等產生疑惑或不當聯想,在客觀上得理解為足以妨害兒童或少年身心
健康之廣告片相間。新聞局遽以系爭廣告所無之「口吐白沫、手拿眼
珠、眼眶凹陷」等恐怖畫面逕謂原告有違反衛星廣播電視法第20條第
1項準用第17條第2款規定之情形,並以原告前因違反同一規定業經核
處在案,茲再違規,遂依衛星廣播電視法第36條第5款及裁量基準一
、之規定,核處原告罰鍰並限期改正,即有可議,原告起訴指摘
,自非無據。從而本件新聞局所為處分殊有違誤,訴願決定未察而予
以維持,亦不無疏漏,原告請求予以撤銷,非無理由,應予准許,故
應由本院將原處分及訴願決定撤銷。末以兩造其餘之主張及陳述等,
因與本件判決結果不生影響,爰不予一一指駁論述;另本件依卷內資
料,事證已臻明確,故不經言詞辯論為之,均併此敘明。
據上論結,本件原告之訴為有理由,依行政訴訟法第236條、第195條第1
項後段、第98條第3項前段,判決如主文。
中華民國96年1月31日
第七庭法官 林育如
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限,始得於本判決
送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由,如已於本判決宣示後送
達前提起上訴者,應於判決送達後20日內補具上訴理由(均按他造人數附
繕本),且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國96年1月31日
書記官 蘇亞珍

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