案號：臺北高等行政法院98.11.12.九十八年度訴字第1384號判決
法院：臺北高等行政法院裁判
日期：098年11月12日(民國)
日期：2009年11月12日(公元)
案由：公職人員利益衝突迴避法
類型：行政
臺北高等行政法院98.11.12.九十八年度訴字第1384號判決全文內容
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1384號
98年10月29日辯論終結
原告亞郁營造有限公司
代表人甲○○（董事）住同.
訴訟代理人 劉祥墩 律師（兼送達代收人）
吳佩真 律師
被告法務部
代表人乙○○（部長）住同.
訴訟代理人丁○○
丙○○
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國98
年5月12日院臺訴字第0980085506號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告以原告前負責人 王秀玉 係 王再生 之女，王再生自民國（下同）91
年3月1日起擔任金門縣議會議員，為公職人員利益衝突迴避法第2條
所定之公職人員，原告在王秀玉擔任負責人期間為同法第3條第4款
之公職人員關係人，不得與受王再生監督之機關即金門縣農業試驗所
（下稱金門農試所）、金門縣金湖鎮開瑄國民小學（下稱開瑄國小）
為買賣、租賃、承攬等交易行為，竟於92年10月1日參與金門農試所
「水泥農道新建工程」採購案之投標，並與該所訂立工程採購契約，
結算工程總價為新臺幣（下同）249,700元；又於92年10月7日參與
開瑄國小「開瑄國民小學改善校園道路、教室防漏等工程」採購案之
投標，並與該校訂立工程採購契約，結算工程總價為1,460,481元，
二者金額共計1,710,181元，違反公職人員利益衝突迴避法第9條規
定，乃依同法第15條規定，以98年1月23日法利益罰字第0981100779
號處分書（下稱原處分）裁處原告罰鍰1,710,181元。原告不服，提
起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）公職人員利益衝突迴避法第9條之構成要件與「法律明確性原
則」相違，並侵害人民之基本權利：
憲法第15條明定生存權、工作權及財產權，為憲法保障
之人民基本權利。
公職人員利益衝突迴避法第9條及第15條規定，涉及人
民工作權及財產權，依上開憲法規定及司法院釋字第636號解釋
理由書及大法官協同意見書，基於法治國原則下對人民基本權利
之保護，應遵守法律明確性原則之要求。
公職人員利益衝突迴避法第1條明示其立法目的係為「
遏阻貪污腐化及不當利益輸送」，故公務人員或關係人是否有違
反該法第9條違法情事，應探究是否確有貪污或不當利益輸送之
情，方與立法目的及一般人民理解相符。
公職人員利益衝突迴避法既係用以「遏阻貪污腐化及不
當利益輸送」，加上另有政府採購法以為辦理政府採購之依據，
故依政府採購法辦理之買賣或承攬案件，是否屬公職人員利益衝
突迴避法所指交易行為，以及所謂受監督之機關究為只需「形式
上具有監督關係」即屬之？抑或「需就個案審酌有無實質上監督
關係」？均有待進一步解釋，而非一般人民所得理解及預見。
故公職人員利益衝突迴避法第9條規定與「法律明確性
原則」相違，造成人民依政府採購法辦理採購案件，卻因無從理
解及預見可能另有公職人員利益衝突迴避法適用可能而遭罰鍰處
分，已嚴重侵害人民工作權及財產權，核與憲法第15條規定相違
。
（二）退步言之，縱使本件無違憲情事，原告亦無故意過失，原處分
應予撤銷：
違反行政罰法上義務之行為非出於故意或過失者，不罰
，行政罰法第7條第1項定有明文。
另依法務部93年5月4日法政字第0930006395號函釋，
公職人員利益衝突迴避法僅以「故意」行為為處罰對象。
公職人員利益衝突迴避法雖於89年7月12日號公布，然
因宣導效果不彰，原告不知此規定存在，且原告依政府採購法參
與投標時，亦未遭告知有違反公職人員利益衝突迴避法或其他涉
及利益衝突之可能，是故原告欠缺主觀故意，不應處罰。
況有關縣（市）政府辦理採購時，由縣（市）議員或其
關係人得標是否違法之疑義，被告係於93年11月18日始以法政決
字第0930039345號函解釋，姑不論其解釋內容是否合理及有無過
度擴張解釋，由此可見公職人員利益衝突迴避法第9條所謂「受
其監督之機關」所指為何，確有疑義，且本件工程所涉時間為92
年10月至93年1月，當時上開函釋尚未作成，原告無從知悉及預
見，縱使該函事後作成，亦無從據以推論原告行為時即具備主觀
故意或過失。
被告雖以司法院大法官解釋第287號為據，主張上開函
釋生效時點應自本法施行時起算，惟此乃效力問題，核與本案無
涉，蓋原告行為時既無從知悉並預見該函釋之作成，自無明知違
法仍為之之違法故意，不因事後函釋作成即得推論「行為時原告
知悉其所為違法」。
尤有甚者，依行政院公共工程委員會97年11月11日工程
企字第09700447630號函釋，足證該會至上開時點方認「違反公
職人員利益衝突迴避法第9條規定之廠商，屬政府採購法第50條
第1項第7款之情形」，自非原告行為時所得預見，故原告行為
既未遭認定有違反政府採購法行為，亦無從知悉或預見該行為「
事後」遭認定違法，益證原告行為時確無故意或過失可言。
（三）再退步言，縱認原告主觀仍有故意或過失，本件亦應有行政罰
法第8條但書之適用：
原告前任董事長王秀玉雖為金門縣議員王再生之女，惟王秀玉業已
出嫁，與王再生亦無共同投資之情形，自無憑藉王再生擔任金門縣
議員之身分關係，獲取任何利益之可能及必要，且父女之血緣無法
割捨，不能僅因王秀玉為王再生之女，而認定原告有故意違反公職
人員利益衝突迴避法第9條之行為並依同法第15條處罰，而未審酌
個案情節，系爭罰鍰處分確有過當。是故，被告對於上開有利原告
之主張應予審酌，並依行政罰法第8條但書規定減輕或免除處罰，
方與比例原則相符。
（四）為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均
撤銷。
三、被告則以：
（一）公職人員利益衝突迴避法之立法精神即在避免瓜田李下及利益
輸送，此觀之該法立法當時，行政院檢送立法院審議之草案第9條
第1項原規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機
關或受其監督之機關為『一定金額以上』之買賣、租賃、承攬等交
易行為」，並於立法理由敘明：前開交易行為，恐發生利益衝突之
可能，惟如全面禁止，其範圍即過於廣泛（例如與台糖公司直接交
易購買台糖出產品），於實務上不可行且不合理，故於第1項明定
不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為「一定金額以上」
之買賣、租賃、承攬等交易行為等語即明，惟立法委員認台糖公司
董事長若欲購買糖品，可至超商購買之，毋庸直接與台糖公司購入
，故將「一定金額以上」等文字刪除，足見本法係道德規範極強之
法律。基於前揭立法背景，輔以由本法第3條第4款「文義解釋」
，並未將公職人員已出嫁之女擔任負責人、董事、監察人或經理人
之營利事業排除適用，是原告前揭主張，容有法律適用之違誤。
（二）次按縣議會得議決縣預算、決算之審核報告，縣議會之議決案
，縣政府應予執行，縣議員開會時有向縣首長或單位主管，就其主
管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38條、第48條第2項分別
定有明文。縣議員既依法監督縣政府預算及施政作為，縣政府即係
受縣議員監督之機關，被告93年11月16日法政決字第0930041998號
函足供參照。又行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規
之原意，應自法規生效之日起即有其適用，司法院釋字第287號解
釋意旨甚明。揆諸前開說明，縣政府既係屬縣議員監督之機關，是
自本法89年7月12日施行起，縣議員之關係人自不得與受縣議員監
督之縣政府及其所屬機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，而並非
於被告對外發布函釋之日起，始成為本法適用範圍。
（三）又政府採購法與公職人員利益衝突迴避法，二者立法目的及規
範意旨截然不同，當無循政府採購法規定即得排除公職人員利益衝
突迴避法適者用可言。另政府採購法第15條第2項雖有機關承辦、
監辦採購人員對於與採購有關之事項，涉及本人、配偶、三親等以
內血親或姻親，或同財共居親屬之利益時，應行迴避之規範，惟乏
違反該規定之處罰明文，反觀公職人員利益衝突迴避法第1條第2
項已明定，公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者
外，適用本法之規定，自可認公職人員利益衝突迴避法係關於公職
人利益衝突迴避之基本規範；再政府採購法就廠商向受公職人員監
督機關之採購行為，並未加以規範，公職人員利益衝突迴避法既有
違反前開迴避義務之裁罰規定，較諸政府採購法更為嚴格，自應適
用公職人員利益衝突迴避法裁處，尚無違背法律明確性原則之虞，
原告主張其依政府採購法規定辦理，應排除公職人員利益衝突迴避
法適用云云，實不足取。
（四）又本法之責任要件，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法
處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「公職人員利益衝突迴避
法之處罰規定」本身，而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義
務，尚不得以不知法律而免除責任，原告係資本額逾千萬元之公司
，應有法務人員得以諮詢，自不得以前詞卸責，且本件亦無援引行
政罰法第8條規定減輕或免責之餘地等語，資為抗辯，並求為判決
駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按公職人員利益衝突迴避法第2條規定：「本法所稱公職人員
，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」第3條規定
：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一公職人員之配偶
或共同生活之家屬。二公職人員之2親等以內親屬。公職人員或其
配偶信託財產之受託人
。四公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察
人或經理人之營利事業。」第9條規定：「公職人員或其關係人，
不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬
等交易行為。」第15條規定：「違反第9條規定者，處該交易行為
金額1倍至3倍之罰鍰。」又行為時公職人員財產申報法第2條第
1項規定：「左列公職人員應依本法申報財產：……九縣（市）級
以上各級民意機關民意代表。……」
（二）查金門縣議會議員為縣級民意機關民意代表，係行為時公職人
員財產申報法第2條第1項所定應申報財產之公職人員，屬公職人
員利益衝突迴避法第2條規定所稱公職人員。而原告前負責人王秀
玉，為王再生之女，王再生自91年3月1日起擔任金門縣議會議員
，王秀玉則於92年1月3日至93年9月21日擔任原告公司負責人，
有原告公司設立及變更登記表、王再生及王秀玉戶籍資料、金門縣
議會檢送之第3屆議員名冊在原處分卷可按，王秀玉為王再生2親
等內之親屬，於92年1月3日至93年9月21日擔任原告公司負責人
期間，依公職人員利益衝突迴避法第3條規定，原告公司即係公職
人員王再生之關係人，依同法第9條規定，不得與王再生服務之機
關或受王再生監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，合先敘
明。
（三）次查，原告於92年10月1日參與金門農試所「水泥農道新建工
程」採購案並得標，與該所訂立工程採購契約，結算工程總價為24
9,700元；又於92年10月7日參與開瑄國小「開瑄國民小學改善校
園道路、教室防漏等工程」採購案並得標，與該校訂立工程採購契
約，結算工程總價為1,460,481元，二者交易金額共計1,710,181
元等情，為兩造所不爭執，並有上開採購案開標紀錄、工程採購契
約、工程結算驗收證明等在原處分卷第29頁以下可稽，堪認屬實。
又金門農試所與開瑄國小分別為金門縣政府建設局、教育局所屬機
關、學校，有訴願卷第19頁所附之金門縣政府組織表可考，再參以
地方制度法第36條、第38條及第48條規定，縣議會得議決縣預算、
決算審核報告，縣政府對於縣議會之決議案應予執行，縣議員並有
向縣首長或單位主管就其主管業務質詢之權，是縣議員依法既有監
督縣政府預算及施政作為之權，縣政府及其所屬機關、學校即係受
縣議員監督之機關。從而，原告當時負責人王秀玉明知其與金門縣
議員王再生具有2親等內親屬關係，原告公司係公職人員王再生之
關係人，竟與受王再生監督之金門農試所與開瑄國小分別為上開工
程承攬之交易行為，即有違公職人員利益突迴避法第9條規定，被
告依同法第15條規定，按交易金額處法定最低倍數即1倍之罰鍰1,
710,181元，於法並無違誤。
（四）又公職人員利益衝突迴避法於89年7月12日即經總統以（89）
華總一義字第8900170290號令公布，並自公布之日起施行，原告於
92年10月間與金門農試所、開瑄國小為上開交易行為時，該法業已
施行3年有餘，且原告為資本總額22,500,000元之公司，規模非小
，應有法律專業人士或法務人員可供諮詢，難謂對於施行經年之公
職人員利益衝突迴避法上開相關規定毫無所知，況法律經總統公布
施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，原告
徒以其不知該法存在，主張欠缺主觀故意，不應處罰云云，洵非可
採。
（五）至被告93年11月16日法政決字第0930041998號函釋以縣政府辦
理工程招標時，由同縣議會議員或其女兒所屬廠商標者，違反利益
衝突迴避法第9條規定；暨行政院公共工程委員會97年11月11日工
程企字第09700447630號函釋以違反公職人員利益衝突迴避法第9
條規定之廠商，屬政府採購法第50條第1項第7款之情形，機關不
予開標及決標予該廠商，經核均係上開機關各自基於主管機關之地
位，依據法律所為之解釋，依司法院釋字第287號解釋意旨，該等
釋示自法規生效之日起即有其適用。審諸上開函釋僅在闡明法規原
意，並非創設法律，而公職人員利益衝突迴避法於89年7月12日即
已公布施行，縣政府及其所屬機關、學校係受縣議員監督之機關，
由地方制度法之相關規定亦可窺知，是自公職人員利益衝突迴避法
於89年7月12日公布施行起，依該法第9條規定，縣議員之關係人
即不得與受縣議員監督之縣政府及其所屬機關為買賣、租賃、承攬
等交易行為，並非自上開函釋示之後始不得為上開交易行為，原告
以上開函釋係在本件交易行為後作成，其無從知悉及預見為由，主
張其不具備故意或過失，尚無足取。
（六）再本件交易行為雖係原告經由依政府採購法所定程序辦理之招
標而成，惟政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採
購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制訂，此觀政府採
購法第1條之規定即明，是政府採購法旨在建立公開、公平之採購
程序及制度，以使政府採購合法、透明、有效，與公職人員利益衝
突迴避法制定之目的係為促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污
腐化及不當利益輸送，因而規範公職人員及其關係人不得為一定之
行為，以避免瓜田李下及不當利益輸送，二者立法目的及規範意旨
截然不同，自不因公職人員利益衝突法所禁止之交易行為係依政府
採購程序辦理而成，即可阻卻其違法性，是原告主張其係依政府採
購法合法取得系爭承攬工程，無從理解及預見另有公職人員利益衝
突迴避法適用可能云云，亦無可採。
（七）末查，公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受
其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，公職人員利益衝突
迴避法第9條規範明確，核無原告所指違反法律明確性原則之情。
原告主張該條規定所指「交易行為」是否包括依政府採購法辦理之
買賣或承攬，以及所謂「受監督機關」究為形式上抑或實質上之監
督關係均不明確，非一般人民所能理解、預見云云，當屬原告個人
主觀認知，尚非可採。另原告稱其不知、無從理解及預見公職人員
利益衝突迴避法第9條規定云云，均屬無據，已詳述如前，原告以
此主張其有行政罰法第8條但書規定之適用，得減輕或免除其處罰
，亦無足取。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告以原告違反公職人員利益
衝突迴避法第9條規定，依同法第第15條規定，以原處分裁處原告罰
鍰1,710,181元，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒
執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述並所提之證據，經核均與本
件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判
決如主文。
中華民國98年11月12日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 黃清光
法官 吳慧娟
法官 程怡怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理
由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上
訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年11月16日
書記官 張正清