臺北高等行政法院95.09.26.九十五年度訴字第507號判決

案號:臺北高等行政法院95.09.26.九十五年度訴字第507號判決

法院:臺北高等行政法院裁判

日期:095年09月26日(民國)

日期:2006年09月26日(公元)

案由:衛星廣播電視法

類型:行政

臺北高等行政法院95.09.26.九十五年度訴字第507號判決全文內容

臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00507號
原告東森電視事業股份有限公司
代表人 張樹森 (董事長)
訴訟代理人 廖淑慧
被告國家通訊傳播委員會
代表人 蘇永欽
訴訟代理人 楊蟬華
上列當事人間因衛星廣播電視法事件,原告不服行政院中華民國94年
12月20日院臺訴字第0940094024號訴願決定,提起行政訴訟訟。本院判決
如下:
主文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要:
被告承受行政院新聞局(以下簡稱新聞局)業務前,該局以原告(94
年7月29日更名前為東森華榮傳播事業股份有限公司)經營之「東森
新聞S」頻道,於民國(下同)94年5月6日18時播出之「東森K新
聞」節目,報導「見倪一面分不平觀落陰追死因」新聞(以下簡稱系
爭新聞),經94年5月13日召開之廣播電視節目暨廣告諮詢會議(以
下簡稱廣電諮詢會議)評鑑,認定系爭新聞逾越普遍級尺度,違反衛
星廣播電視法(以下簡稱廣電法)第18條第1項規定,且該頻道前因
違反電視節目分級處理規定,經該局核處有案,茲再違規,乃依同法
第37條第1項第1款規定,以94年7月1日廣四字第0940623493號處
分書處原告罰鍰新臺幣(下同)35萬元,並請立即改正,逾期不改正
,將按次連續處罰。原告不服,提起訴願,復遭行政院決定駁回,遂
向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明:
一、原告聲明:求為判決
、訴願決定及原處分均撤銷。
、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明:求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點:
一、原告主張之理由:
、原告之系爭新聞內容為憲法第11條所保障之言論自由範疇:言論自由
為民主憲政之基礎,廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體,可
藉以反映公意強化民主,啟迪新知,促進文化、道德、經濟等各方面
之發展,其以廣播及電視方式表達言論之自由,為憲法第11條所保障
之範圍。此為司法院釋字第364號解釋意旨所明載。系爭新聞報導藝
秦偉 ,透過民間「觀落陰」方式與 倪敏然 聯繫,表示外界眾多揣測
皆不正確,此為秦偉個人主觀感受之表達,為憲法第11條所保障之「
言論自由」之具體展現;而該節目對人民之自由言論加以報導之權利
,亦屬「言論自由」之範疇,同為憲法第11條所保障。系爭新聞內容
並無妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等
情形者,自不得以法相繩。
、又鑑於藝人倪敏然自殺身亡造成大眾關切,民間眾說紛紜,因倪敏然
為公眾人物,其自殺身亡實屬新聞事件,而秦偉以其自身觀落陰感受
表達看法,僅就該新聞事件如實報導,並無任何預設立場。就新聞內
容觀之,秦偉係以觀落陰方式找到倪敏然,表示外界看法猜測皆不正
確,其陳述內容均為其個人觀點,其言論並無任何妨害善良風俗、破
壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形之可言;再者,系
爭新聞已加註為報紙相關報導,並以民間習俗未可盡信之科學角度平
衡處理,提醒觀眾該言論僅供參考,並無提倡迷信之可言。綜觀電視
節目分級處理辦法之規定,系爭新聞內容洵無任何違反普遍級規定之
情事。被告稱系爭新聞違反普遍級規定,卻未說明其內容如何違反普
遍級,原處分顯有理由不備之違法。
、再被告如認播出系爭新聞事件係屬違法,理當一視同仁對所有播出相
關「觀落陰」宗教活動之所有境內及境外一切之報導為相同之審查,
而不應針對原告在內之本國新聞媒體為之。在世界各地均有相當高收
視率之優良頻道「國家地理頻道」於94年12月9日晚上10時首播「綻
放真臺灣-靈域對話」單元,藉由正面臨死亡的 保羅 及失去摯愛丈夫
喬琪亞 兩個人的經歷去探索「觀落陰」這個宗教活動與臺灣文化。
上述節目尚於淡江大學、臺南藝術學院、大葉大學、國立臺北師範學
院巡迴播放,引起學界廣大討論,實不應以其為迷信、荒誕不經。倘
若認定為迷信、荒誕不經,為何被告對國家地理頻道播出關於「觀落
陰」之詳盡介紹無須處罰,而原告僅為單純新聞播送,被告卻予以處
分,被告所為之行政處分顯有差別待遇,嚴重違反行政程序法第6條
之規定,更違反憲法所揭櫫之「平等原則」。況且,行政院青年輔導
委員會之青年資訊網站亦有就上述節目為介紹推廣,由新聞局及國家
地理頻道主辦,促進青少年朋友觀賞,新聞局在處罰原告同時又就介
紹「觀落陰」之節目為推廣豈非自相矛盾?由此益見系爭新聞報導觀
落陰之社會現象,並無任何違法之虞。
二、被告主張之理由:
、新聞報導節目雖具有真實報導之特殊性,但製播時仍應遵守衛星廣播
電視法相關法令規範,何況善盡社會道德責任為大眾傳播媒體應盡義
務,製播之新聞報導內容、畫面,自不得有影響兒童、少年身心健康
及妨害善良風俗之虞。言論自由雖為憲法第11條所保障之基本權利,
但若言論自由侵犯個人名譽、隱私或公共利益時,法律自當介入限制
,而非任何事件皆可假言論自由之名阻卻違法事實。
、按廣電法第18條第1項規定,主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛
星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目
。又電視分級處理辦法第13條規定新聞報導得不標示級別,其畫面應
符合「普」級規定,同辦法第9條特予附表例示說明各種級別及不得
播出之內容,普遍級不得播出任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥
、恐怖等情節,其立法目的係特為保障兒童身心之發展,為憲法第23
條得以法律必要之限制,無違反比例及平等原則之情事。新聞局訂定
電視節目分級處理辦法,供衛星廣播電視節目業者遵行,自有其客觀
及適用性,原告對於上開規定,基於業者知法、守法之義務,應知之
甚稔,對於新聞節目之播出,尤應秉持普遍級之尺度,在兼顧公共利
益及民眾知的權利下,謹慎為之。報導節目雖具有真實報導之特殊性
,但製播時仍應遵守廣電法相關法令規範,況善盡社會道德責任為大
眾傳播媒體應盡義務,製播之新聞報導內容、畫面,自不得有影響兒
童、少年身心健康及妨害善良風俗之虞。
、被告係廣電法主管機關,為求程序之妥適,並尊重社會輿情,特別聘
請學者、專家召開廣電諮詢會議,對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目
及廣告內容評鑑,供被告核處時之參考,被告核處時,仍須以違法事
實是否符合法律構成要件後,再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄
,依職權認定。原告經營之「東森新聞S頻道」,於94年5月6日18
時播出系爭新聞,描述藝人秦偉在電視台錄製綜藝節目時,以觀落陰
方式,赴陰間找到倪敏然,問倪敏然為何想不開,倪敏然說分配不均
,講到 夏禕 處直搖頭,並寫下「全給她了」,對孩子是負面教材,還
李麗華 是最好的,最後表示感謝余天,來世會報答他等內容,涉及
靈異等超自然現象,易令人驚恐不安,有導致兒童驚慌或焦慮不安之
虞,經被告94年5月13日召開之廣電諮詢會議評鑑,認定該則新聞畫
面已逾越「普遍級」規定,有側錄帶、廣播電視節目暨廣告諮詢會議
評鑑決議等附被告卷可稽,而列舉原告歷次核處有案紀錄,乃涉及罰
鍰案件裁量基準之所以處罰原告35萬元之故,原告違反廣電法第18條
第1項規定之行為,洵堪認定,原告辯稱原處分對於諮詢會議之意見
完全未予以說明之主張,容有誤會。
、又原告主張被告未就「國家地理頻道」於94年12月9日所製「綻放真
臺灣-靈域對話」紀錄片作處理,違反恣意禁止原則。然前述該案與
原告系爭內容之情節是否相同,屬另案範疇,難執為本件免予裁罰之
論據,惟被告一併附上該紀錄片內容逐字稿,以供參酌。又最高行政
法院91年度判字第1361號判決之見解,認為縱經主管機關認定違法而
遭受處分,原告亦不得就自己之違法,主張平等原則,而謂主管機關
執法有差別待遇、選擇性執法,此為憲法上主張平等原則之限制(即
不得主張「不法之平等」)。是以,原告以被告未處罰「國家地理頻
道」所播之「綻放真臺灣-靈域對話」紀錄片事件,而主張平等原則
,顯係其對法令有所誤解。
理由
甲、程序方面:
按「經訴願程序之行政訴訟,其被告為左列機關:一、駁回訴願時之
原處分機關。」、「被告機關經裁撤或改組者,以承受其業務之機關
為被告機關。」行政訴訟法第24條第1款及第26條前段分別定有明文
。次按「行政機關之管轄權,依其組織法規或其他行政法規定之。」
行政程序法第11條第1項亦著有規定。查廣電法第3條第1項固規定
:「本法所稱主管機關為行政院新聞局。」,惟自國家通訊傳播委員
會成立之日起,通訊傳播相關法規,包括廣電法,涉及該會職掌,其
職權原屬行政院新聞局均變更為該會;該會掌理違反通訊傳播相關法
令事件之取締及處分事項,為國家通訊傳播委員會組織法第2條、第
3條第13款所明定;而國家通訊傳播委員會亦即被告業於95年2月22
日成立,則於訴訟進行中,原為被告之新聞局既於95年2月22日經改
組,將上述部分之業務移由被告辦理,且經被告具狀聲明承受訴訟,
於法自屬有據,合先敘明。
乙、實體方面:
一、本件應適用之法規:
、按「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛
星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」、「衛星廣播電視事
業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者,予以警告︰...三
、違反第十八條第一項、第三項、第十九條或第二十條第一項準用第
十八條第三項、第十九條第二項規定者。...」、「衛星廣播電視
事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者,處新臺幣十萬元以
上一百萬元以下罰鍰,並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後,
仍不改正者。...」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事
業有下列情形之一者,處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰,並
通知限期改正,逾期不改正者,得按次連續處罰︰一、一年內經處罰
二次,再有前二條各款情形之一者。...」廣電法第18條第1項、
第35條第3款、第36條第1款、第37條第1項第1款分別定有明文。
、次按關於衛星廣播電視之節目播放,廣電法第18條第1項業已授權行
政機關訂定節目分級處理辦法,若業者違反分級規定播送節目,行政
機關即得對之處以20萬元以上200萬元以下之罰鍰。另「電視節目無
前三條所列情形,適合一般觀眾觀賞者,得列為『普』級。」、「第
四條至第八條及各級不得播出之特殊內容例示說明如附表二。」、「
新聞報導節目得不標示級別,其畫面應符合『普』級規定。」電視節
目分級處理辦法第7條、第9條、第13條分別著有規定;又同辦法附
表二(電視節目特殊內容例示說明)不得播出之特殊內容欄規定:「
普通級:有導致兒童驚慌或焦慮不安之虞者。」以上均為新聞局基於
上開廣電法授權所發布之法規命令,其內容未逾越授權範圍,並符合
授權之目的者,自為法之所許。又行政院新聞局93年12月22日新廣四
字第0930626520號令修正發佈之行政院新聞局處理違反衛星廣播電視
法罰鍰案件裁量基準一、2之規定「一、本局處理衛星廣播電視
事業及境外衛星廣播電視事業違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準
:...構成第三十七條規定者:處新臺幣二十萬元以上二百萬元
以下罰鍰,並通知限期改正,逾期不改正者,得按次連續處罰。..
.。2、第二次至第二十次:...違反第十七條(節目內容不
得違反法律強制或禁止規定、妨害兒童或少年身心健康、妨害公共秩
序或善良風俗)、第十八條(節目應依節目分級處理辦法播送;依指
定時段、鎖碼播送特定節目;鎖碼方式應報請核定)或第二十條第一
項準用第十七條、第十八條第二項、第三項(廣告準用)規定,處罰
鍰新臺幣三十五萬元。...」新聞局頒布上開裁罰基準,已分別就
違反廣電法第37條等不同情節,訂定不同之處罰額度,復依據其違反
次數之多寡等訂定不同之裁罰標準,其除作原則性或一般性裁量準則
外,另有例外情形之考量,與立法意旨無違。從而,行政機關援引上
開裁罰基準作成行政處分,亦屬適法。
二、兩造不爭之事實:
新聞局前以原告經營之「東森新聞S」頻道,於94年5月6日18時播
出之「東森K新聞」節目,報導「見倪一面分不平觀落陰追死因」新
聞,經94年5月13日召開之廣電諮詢會議評鑑,認定系爭新聞逾越普
遍級尺度,違反廣電法第18條第1項規定,且該頻道前因違反電視節
目分級處理規定,經該局核處有案,茲再違規,乃依同法第37條第1
項第1款規定,以94年7月1日廣四字第0940623493號處分書處原告
罰鍰35萬元,並請立即改正,逾期不改正,將按次連續處罰。原告不
服,提起訴願,復遭決定駁回等事實,有側錄帶及廣電諮詢會議討論
議案決議一覽表、上述處分書及行政院94年12月20日院臺訴字第0940
094024號訴願決定書影本附被告卷可稽,自堪信為真實。
三、原告循序提起本件行政訴訟,主張:系爭新聞報導係秦偉個人主觀感
受之表達,為憲法第11條所保障之「言論自由」之具體展現;而該節
目對人民之自由言論加以報導之權利,亦屬「言論自由」之範疇,同
為憲法第11條所保障。系爭新聞並無任何妨害善良風俗、破壞社會安
寧、危害國家利益或侵害他人權利之情事,亦無導致觀眾迷信之虞,
被告未說明其內容如何違反普通級,顯有理由不備之違法。又「國家
地理頻道」於其「綻放真臺灣-靈域對話」單元,亦有探索「觀落陰
」卻未見裁罰,顯違反平等原則而有差別待遇云云。
四、本院之判斷:
、查原告經營之「東森新聞S」頻道,於94年5月6日18時播出之「東
森K新聞」節目,報導「見倪一面分不平觀落陰追死因」新聞,節目
一開始背景神壇(廟),畫面中有一人手持木魚不停敲誦,前有一人
頭綁紅帶跪著,畫面隨即跳到秦偉,旁白描述秦偉透過民間觀落陰找
到倪敏然,期間參插覆之以布之屍體運送畫面,秦偉稱其所見倪敏然
頭下垂,有向其趨近,扶手寫字,表示外界眾多的揣測均有誤,對於
妻子李麗華深感歉意,並說:「她是最好的!」提到 夏褘 ,倪敏然直
搖頭,只說全給她了,最後感謝余天,來世會報答他語畢,畫面緊接
節目一開始的神壇,木魚聲不斷,並見有人被戴上紅色眼罩,隨後主
播記者表示,觀落陰是真是假,目前沒有科學根據等內容報導,業經
本院勘驗確實,有勘驗筆錄及被告側錄帶、廣播電視節目暨廣告諮詢
會議討論議案決議一覽表影本附卷可憑,核其報導內容及表達方式,
涉及靈異等超自然現象,輔以運送屍體畫面,傳達出死亡之陰暗面(
倪敏然是以上吊方式,自殺身亡,當時又屢經傳播媒體強力播送),
自有導致兒童驚慌或焦慮不安之虞,是被告參酌94年5月13日廣電諮
詢會議評鑑結果,認定該節目內容已逾越電視節目分級制度之普遍級
尺度,而被告於94年5月6日之前之93年5月28日、同年10月26日、
12月22日,於同一頻道因相同違法行為遭罰(見原處分卷第32頁行政
處分明細表),已逾2次以上,再度違反上揭廣電法第18條及電視節
目分級處理辦法第9條規定,而依廣電法第37條第1項第1款及上述
裁量基準規定,裁處原告罰鍰35萬元,於法自無不合。
、另按「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」固為憲法第11條所
明定;而以廣播及電視方式表達言論自由之方式,亦為該條所保障之
範圍。惟依司法院釋字第509號釋示:「言論自由為人民之基本權利
,憲法第十一條有明文保障,國家應給予最大限度之維護,俾其實現
自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發
揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護,法律尚非不得對
言論自由依其傳播方式為合理之限制」之意旨,新聞報導節目雖具有
真實報導之特殊性,但製播時仍應遵守廣電法相關法令規範,倘所呈
現之事實,不利於社會風氣,或有導致兒童驚恐或焦慮不安之虞者,
媒體是否報導,有其社會道德之責任。基於民主法治原則,我國對於
新聞內容不為事前審查,惟電視台在節目播出前,應對節目內容嚴加
編審,縱係本諸人民知的權利而生,然廣播電視無遠弗屆,對於社會
具有廣大而深遠之影響,故享有傳播之自由者,應基於自律觀念,善
盡其社會責任,不得有濫用自由之情事。其有藉傳播媒體妨害善良風
俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者,國家亦
得依法予以限制,此觀司法院釋字第364號解釋理由益明,而廣電法
第18條第1項規定即屬此限制,是原處分認有該條項情事,依法裁處
罰鍰,尚無違誤;原告主張此係秦偉個人主觀感受之表達,屬言論自
由範疇云云,要無可採。
、再按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同
的處理,乃形成行政自我拘束,惟憲法上的平等原則係指合法的平等
,並不包含違法的平等。如前所述,被告係處罰原告於普通級節目,
播放內容違反電視節目分級處理辦法規定,並非禁止有關「觀落陰」
之報導(依前述規定,新聞節目非不得標示級別播出),是國家地理
雜誌頻道所為「觀落陰」之報導,並不當然有違廣電法之規定。縱認
該報導亦與原告有同一違規事由,然由上述說明,原告亦無從執平等
原則,主張被告未對國家地理雜誌頻道處罰,為其得解免上開違規責
任之依據。遑論國家地理雜誌頻道於其「觀落陰」報導片頭即為「本
節目有部分片段可能會引起觀眾不安,敬請觀眾留意」之字幕,報導
對象為罹癌病逝者,其家屬因不捨企盼聯繫,而求助「觀落陰」儀式
,其間敘事平和,且完整、深入之探討「觀落陰」儀式及其功能,有
該節目之逐字稿附卷可考(見原處分卷證據2),報導內容及其表達
方式與原告顯然不同,益徵原告主張被告未予處罰係為差別待遇,有
違平等原則云云,顯非有據,要無可採。至新聞局於其94年7月1日
廣四字第0940623493號處分書中,就原告系爭違規事實、處分理由及
法令依據,已依行政程序法第96條第1項規定詳為記載,有該處分書
在卷可憑(見本院卷第11、12頁),而普通級之禁止內容既經上述電
視節目分級處理辦法所明定,是被告縱就系爭節目內容如何違反普通
級,未為詳盡論述,亦不妨礙原告意見之陳述,而影響系爭處分之效
力,乃併此敘明。
五、綜上所述,原告主張尚無可採。被告以系爭新聞逾越電視節目分級處
理辦法所規定之普通級尺度,違反廣電法第18條第1項規定,且原告
前即因違反同一規定,於一年內遭罰2次以上,茲再違規,乃依同法
第37條第1項第1款規定,以94年7月1日廣四字第0940623493號處
分書,裁處原告罰鍰35萬元,並要求立即改正,逾期不改正,將按次
連續處罰,於法並無不合,訴願決定遞予維持,亦無違誤。原告猶執
前詞,訴請撤銷,為無理由,應予駁回。
據上論結,原告之訴為無理由,爰依行政訴訟法第98條第3項前段,判決
如主文。
中華民國95年9月26日
第七庭審判長法官 黃本仁
法官 黃秋鴻
法官 林玫君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表明上訴理
由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判決送達後20日內補提上
訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中華民國95年9月26日
書記官 黃明和

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