臺中高等行政法院100.11.30.一百年度簡字第146號法院判決

案號:臺中高等行政法院100.11.30.一百年度簡字第146號法院判決

法院:臺中高等行政法院裁判

日期:100年11月30日(民國)

日期:2011年11月30日(公元)

案由:國家公園法

類型:行政

臺中高等行政法院100.11.30.一百年度簡字第146號法院判決全文內容

臺中高等行政法院判決100年度簡字第146號
原告即
被選定當事人 陳世騫 (原名 陳皇欽
被告 雪霸 國家公園管理處
代表人 林青
訴訟代理人 劉金龍
上列當事人間因國家公園法事件,原告不服內政部中華民國100
年6月27日臺內訴字第1000114036號訴願決定,提起行政訴訟,
本院判決如下︰
主文
訴願決定及原處分關於裁處 柯昭男 罰鍰新臺幣壹仟伍佰元部分均
撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔十分之一,餘由原告負擔。事實及理由
一、程序說明:
(一)本件因屬不服行政機關所為罰緩處分而涉訟,其標的之金額為新臺幣(下同)87,000元,係在400,000元以下,依行政訴訟法第229條第1項第2款規定,應適用簡易程序,本院並依同法第233條第1項規定,不經言詞辯論,逕行裁判。
(二)次按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。經查,原告 洪榮蔚葉晉成李育名陳建宏黃思銘張祐嘉黃致瑋劉政宏郭銘炎劉己立陳仁傑邱鴻祥謝承佑陳國偉薛登志莊惟能張耀云陳奕睿 王啟銘謝宗承張軒誌李嘉振紀沛成巫勇進吳佳旼邱鴻恩邱治強葉昇樺洪秀昇吳昆明李宗霖許中志黃炳盛李威毅黃柏獻王偉霖廖昱禎 蘇俊豪邱文男李俊典蔡和昇李重廷黃癸霖周傳偉謝秉辰陳正賢余灝諺葉東霖黃裕凱王駿杰 (原名 王俊傑 )、 郭豐裕陳建中劉彥佐丁建利李元龍廖健華 、陳世騫、柯昭男等58人,係多數有共同利益之人,渠等於訴訟繫屬後,選定陳世騫為當事人,符合上開選定當事人之規定,自屬適法,至其餘原告,依行政訴訟法第29條第3項規定,於選定當事人後脫離本件訴訟。
二、事實概要:原告於民國(下同)99年7月6日向被告提出申請將於99年8月4日至6日進出雪霸國家公園生態保護區進行山難搜救訓練,經被告核准在案。其間,內政部依據國家公園法第13條第8款規定,以99年7月23日臺內營字第0990805825號公告禁止攀登大霸尖山霸頂,除發布新聞稿外,並分別刊登於行政院公報資訊網及雪霸國家公園網頁。惟原告猶與選定人於99年8月5日攀登大霸尖山霸頂,因而違反國家公園法第13條第8款規定。嗣經媒體披露,被告乃依99年8月23日TVBS新聞、99年8月24日華視新聞雜誌報導及原告於中華民國山難救助協會刊登之網頁內容,以99年11月16日營雪企字第0991001988號函請內政部警政署國家公園警察大隊雪霸警察隊依法告發,該警察隊乃以100年1月6日雪警保字第1000000072號函向被告舉發。被告接獲舉發後,先以100年1月18日營雪企字第1000000072號函通知原告及選定人陳述意見,原告及選定人洪榮蔚等共41人於期間內陳述意見,其餘選定人則未陳述意見,被告仍認原告及選定人違反國家公園法第13條第8款規定,事證明確,乃依同法第26條規定,分別以100年2月25日營雪企字第1000000358號函、100年3月10日營雪企字第1001000413號函檢附處分書(以下合稱原處分)裁處原告及選定人各新臺幣1,500元之罰鍰。原告不服,主張:(一)內政部100年2月11日預告修正「雪霸國家公園區域內禁止事項」,修正草案總說明第1點「為增加罰則明確性,爰增訂……及禁止攀登大霸尖山霸頂」認定處罰欠缺明確性。(二)修正草案條文對照表第11點說明欄提及「……本處已公告禁止攀登大霸尖山霸頂,然在法源上無任何違規的罰則,爰增訂本點。」認定處罰欠缺法令依據。(三)原處分書未記載訴願管轄機關,處分明顯有瑕疵。(四)本次訓練均委由中華民國山難救助協會辦理,原告不知禁止攀登霸頂事宜,且霸頂仍留有繩索及勾環,是否如被告所述禁止攀登霸頂為登山界所週知即有疑義。(五)被告同意訓練在先,相關禁止公告未以公文告知原告,且原告進入登山口時,入山口及霸基處均未完成公告張貼,另大鹿林道東線入口處告示牌無日期標示,被告無法證明為先前張貼之公告云云,提起訴願遭駁回,遂提起本件行政訴訟。
三、當事人聲明:
(一)原告聲明:1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
(二)被告聲明:1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
四、兩造爭點要領:
(一)原告主張之理由:1.原告已於99年7月6日向雪管處提出申請並經核准在案,被告於7月29日公告禁止攀登霸頂,惟已先行同意消防局訓練在先,頒布相關規定在後,明顯違反法律不溯及既往原則。2.被告已事先知道消防人員將前往入山,卻未以公文告知特定對象(已預知要入山的團體人員)新的行政規定,已違反行政程序法第5條,行政行為之「內容應明確」。3.經查內政部於100年2月11日預告修正「雪霸國家公園區域內禁止事項」,其中修正草案總說明第1點「為增加違規罰則之明確性,爰增訂……及禁止攀登大霸尖山霸頂」,其反面解釋即表示被告未修正公告之「雪霸國家公園區域內禁止事項」,其違規罰則不夠明確;另於該修正草案條文對照表第11點說明欄提及「……本處已公告禁止攀登大霸尖山霸頂,然在法源上無任何違規的罰則,爰增訂本點。」據此,既無任何之法源依據,何以開立罰單裁處本次攀頂行為,前後矛盾令人難以信服。4.消防局先後於99年6月28日行文及7月6日上網申請登錄,告知將前往主峰及各群峰訓練,並獲被告同意協助辦理,在其兩次申請過程中並未被告知不得攀登霸頂,今被告聲稱同意原告進入馬達拉希登山口至大霸尖山及小霸尖山之登山路線,然該處並未明確寫明不同意攀登霸頂,故以誤解該處同意攀登路線之內容來判罰,應不足採。5.被告敘明禁止攀登大霸尖山霸頂公告除刊登於行政院公報資訊網、雪霸國家公園網頁外,於大鹿林道東線入山處、九九山莊均有禁止攀登之告示,惟原告中之代表人陳世騫於99年8月3日進入登山口時,該公告公文尚未送達,且入山口及霸基處均尚未完成公告張貼,其行政程序並未完備,有關雪管處所附之佐證資料(大鹿林道東線入口處告示牌),除無日期標示外並無法證明為先前即已張貼公告。6.消防局本著培訓消防救助人員山難搜救能力,以因應各類災害發生,實際以行動鍛鍊救災體魄及能力,此次山難搜救訓練人員更主動協助清除霸基鏽蝕老舊的繩索及勾環,復原雪山大霸原有風貌,並無任何破壞山區地質景觀及原住民民族信仰之完整性,且據查對於歷年山友登山違規情事,該處皆以勸誡及宣導等方式處理,未聞以舉發開罰方式處分,何以針對消防人員之訓練公務活動之執行為處罰對象。7.選定人柯昭男為本次登山訓練承辦人及申請人,然於99年8月4日至6日登山期間因業務考量,留置消防局內辦公並未隨隊登山,有柯昭男核章並書寫當時日期時間之會辦公文可玆證明,故柯昭男未有登頂之事實,應將柯昭男排除於此次裁罰名單。8.綜上所述,被告未詳查,逕認原告有受裁罰之事由,而訴願決定亦未查明上情,仍維持原處分,逕行駁回原告之訴願,原處分及訴願決定,顯有違誤。
(二)被告主張之理由:1.原告訴稱處罰欠缺法令依據及明確性,經查,內政部99年7月23日臺內營字第0990805825號公告「禁止攀登大霸尖山霸頂」,係依據國家公園法第13條第1項第8款所授權,公告內容明確敘明:「公告事項:基於保護大霸尖山脆落之地質景觀及維護山友登山安全並保持原住民族信仰聖山之完整性,禁止攀登大霸尖山霸頂。」刊登於行政院公報資訊網,均符合法律程序,為使周全另於雪霸國家公園網頁刊登及發布新聞稿,林務局於九九山莊亦有禁止攀登之告示,被告以原告違反內政部依國家公園法第13條第8款公告禁止事項,依同法第26條予以裁罰,並無裁罰欠缺法源依據及授權明確性之疑義。2.原告訴稱行文告知被告將前往主峰反各群峰訓練、被告同意訓練在先,禁止公告未以公文告知原告等節,經查,原告於99年6月28日行文被告:「……假雪霸國家公園主峰及各群峰訓練,並於8月3日入宿七卡山莊,8月4日入宿三六九山莊……」,被告函復:「……雪山線為熱門登山路線,所有民眾皆可自行進入本處網路申辦入園系統申請入園許可,……」七卡山莊及三六九山莊實為雪山線住宿地點,原告以此認定被告同意原告攀登大霸尖山霸頂太過牽強,另依被告核發原告之雪霸國家公園生態保護區許可證所示,被告僅同意原告進入馬達拉希登山口至大霸尖山及小霸尖山之登山路線,並未同意原告攀登大霸尖山霸頂,原告訴稱被告同意在先容有誤解。3.原告所稱公告未送達登山口乙節,林務局於九九山莊立有「大霸鐵梯損壞,禁止攀登,以策安全」之牌示證明原告攀登時已有禁止攀登公告。且被告99年7月23日禁止攀登霸頂之公告於網站首頁及網路申辦入園系統上均有公告,並刊載行政院公報與發布新聞。且張貼公告於登山入口處,原告以臆測之詞質疑,應無理由。4.另原告所稱對於歷年山友攀登大霸尖山霸頂違規情事,被告僅以勸誡及宣導等方式處理,實乃因法源上無任何違規的罰則可裁罰,而非針對消防人員之訓練公務活動之執行為處罰對象。5.原告柯昭男稱其因業務考量留置消防局內辦公並未隨隊登山乙節,惟 柯君 與其他原告均為訓練成員,且被告於1月18日依行政程序法第102條於作成行政處分前通知相對人陳述意見。柯君於100年1月31日所提陳述意見及於100年3月23日提起訴願均未提出未攀登霸頂之事實。實難僅憑 柯員 於簽辦公文自書之時間證明其未有違規事實。
五、心證要領:
(一)按國家公園法第1條規定:「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟,並供國民之育樂及研究,特制定本法。」第13條規定:「國家公園區域內禁止左列行為:一、焚燬草木或引火整地。二、狩獵動物或捕捉魚類。三、污染水質或空氣。四、採折花木。五、於樹木、岩石及標示牌加刻文字或圖形。六、任意拋棄果皮、紙屑或其他污物。七、將車輛開進規定以外之地區。八、其他經國家公園主管機關禁止之行為。」第26條規定:「違反第十三條第四款至第八款、第十四條第一項第五款、第七款、第八款、第十款或第十九條規定之一者,處一千元以下罰鍰。」另現行法規所定貨幣單位折算新臺幣條例第2條規定:「現行法規所定金額之貨幣單位為圓、銀元或元者,以新臺幣之三倍折算之。」
(二)上開事實概要欄所述之事實,除後列之爭點事項外,其餘為兩造所不爭執,並有原處分書、改制前臺北縣政府消防局99年6月28日北消教字第0990040528號函、被告99年7月2日營雪保字第0990002299號函、內政部100年2月11日臺內營字第1000800644號函、內政部99年7月23日臺內營字第0990805825號函、雪霸國家公園管理處剪報資料、雪霸國家公園生態保護區許可證、被告99年8月26營雪企字第0991001512號函、99年9月23日營雪企字第0991001700號函、99年11月16日營雪企字第0991001988號函、內政部警政署國家公園警察大隊雪霸警察隊100年1月6日雪警保字第1000000072號、中華民國山難救助協會網頁、雪霸國家公園生態保護區許可證、林務局於九九山莊前之「大霸鐵梯損壞,禁止攀登,以策安全」之牌示照片等件附卷可稽,為可確認之事實。
(三)歸納兩造之上開陳述及主張,本件之爭點為:原處分是否違反法律不溯及既往之原則?原告對於本件違章行為是否有故意、過失之主觀責任?原處分所為之裁罰是否欠缺法律依據?有無違反明確性原則?選定人柯昭男是否有攀登大霸尖山霸頂之行為?茲分述如下:1.按「立法機關以委任立法之方式,授權行政機關發布命令,以為法律之補充,雖為憲法所許,惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確。至於授權條款之明確程度,則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。……法律授權主管機關發布命令為補充規定時,須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰,其授權始為明確,方符刑罰明確性原則(本院釋字第五二二號解釋參照)。其由授權之母法整體觀察,已足使人民預見行為有受處罰之可能,即與得預見行為可罰之意旨無違,不以確信其行為之可罰為必要。」復經司法院釋字第680號解釋理由書揭櫫在案。內政部99年7月23日臺內營字第0990805825號公告:「主旨:公告『禁止攀登大霸尖山霸頂』。依據:國家公園法第13條第8款。公告事項:基於保護大霸尖山脆落之地質景觀及維護山友登山安全並保持原住民族信仰聖山之完整性,禁止攀登大霸尖山霸頂(如附件)。……」上開公告係主管機關內政部依據國家公園法第13條第8款之空白授權方式所訂定之行政命令,為執行法律所必要之補充。而國家公園法第1條明定其立法意旨在於保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟,並供國民之育樂及研究;另參照同法第13條各款禁止事由及第26條之罰則規定,一般人皆可預見違反經國家公園主管機關內政部公告禁止之事項,將有受處罰之可能,足見國家公園法第13條第8款已有明確之法律授權。又上開公告內容,旨在保護大霸尖山脆落之地質景觀及維護山友登山安全並保持原住民族信仰聖山之完整性,為其所揭示明確,亦未逾越母法授權之目的及範圍,行政機關自可加以援引適用。是原告訴稱本件並無裁罰之法律依據,且欠缺明確性云云,尚有誤會,洵非可取。2.次按,行政罰法第7條第1項規定:「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者,不予處罰。」亦即,違反行政法上義務之行為,若係出於故意或過失,即應加以處罰。本件原告及選定人(柯昭男除外)於99年8月5日攀登大霸尖山霸頂一節,為前開所確認之事實。雖原告主張「消防局先後於99年6月28日行文及7月6日上網申請登錄,告知將前往主峰及各群峰訓練,並獲被告同意協助辦理,在其兩次申請過程中並未被告知不得攀登霸頂,今被告聲稱同意原告進入馬達拉希登山口至大霸尖山及小霸尖山之登山路線,然該處並未明確寫明不同意攀登霸頂。」「原告中之代表人陳世騫於99年8月3日進入登山口時,該公告公文尚未送達,且入山口及霸基處均尚未完成公告張貼,其行政程序並未完備,有關雪管處所附之佐證資料(大鹿林道東線入口處告示牌),除無日期標示外並無法證明為先前即已張貼公告。」等云。經查,本件原告固係於99年7月6日向被告提出申請將於99年8月4日至6日進出雪霸國家公園生態保護區進行山難搜救訓練,經被告核准在案。然觀諸被告99年7月2日營雪保字第0990002299號答覆函(依據改制前臺北縣政府消防局99年6月28日北消教字第0990040528號來函回覆),及被告核發原告之雪霸國家公園生態保護區許可證等件所示,被告並未同意原告攀登大霸尖山霸頂,有上開函文及許可證附卷可稽(參見原處分卷第68頁至第74頁);另參酌攀登大霸尖山霸頂之鐵梯,因嚴重毀損,早經行政院農業委員會林務局在九九山莊設置「大霸鐵梯損壞,禁止攀登,以策安全」之立牌警告,亦有牌示照片在卷可稽(參見原處分卷第190頁),更可見被告不可能坐視原告等人之性命安危不管,同意彼等攀登大霸尖山霸頂,是上開許可證所同意者,應僅限於進入馬達拉希登山口至大霸尖山及小霸尖山之登山路線,而不及攀登大霸尖山霸頂之部分。另主管機關內政部依據國家公園法第13條第8款規定,以99年7月23日臺內營字第0990805825號公告禁止攀登大霸尖山霸頂當時,均已將公告內容分別刊登於行政院公報資訊網及雪霸國家公園網頁,有各該網頁在卷足憑(參見原處分卷第77頁至第79頁)。雖該禁止令係在被告核發上開許可證之後公告,但在原告於99年8月5日攀登大霸尖山霸頂之前,仍可透過各資訊媒體查悉上情,而有預見其行為係觸法將遭受處罰之可能性,是其對於本件違章行為縱無故意,亦難謂無應注意、能注意而不注意之過失責任。又上開攀登大霸尖山霸頂之路線既不在許可範圍,則被告該如何預知原告等人即將攀登而於系爭禁止令公告時即時通知原告?況且針對原告登山許可限制之個案通知,亦非被告之義務,並不得作為本件違章免責之依據。因此,原告上節主張,均不能作為有利原告事實之認定。3.再者,本件所處罰者,乃原告攀登大霸尖山霸頂而違反國家公園法第26條規定之行為,該行為既係在前揭內政部99年7月23日臺內營字第0990805825號「禁止攀登大霸尖山霸頂」令公告之後實施,自無法律溯及適用之問題。是原告訴稱「原告已於99年7月6日向雪管處提出申請並經核准在案,被告於7月29日公告禁止攀登霸頂,惟已先行同意消防局訓練在先,頒布相關規定在後,明顯違反法律不溯及既往原則。」云云,亦有誤解,委非可取。是以,被告以原告業已違反國家公園法第13條第8款之規定,事證明確,乃依同法第26條規定,以原處分裁處原告及選定人(柯昭男除外,其理由詳後說明)各1,500元之罰鍰,經核既未逾越法定裁量範圍,且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用,亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰或違反比例原則等情事,自難謂不法。4.至於原處分以選定人柯昭男違反國家公園法第13條第8款規定,依同法第26條裁處1,500元罰緩部分,被告係以:「原告柯昭男稱其因業務考量留置消防局內辦公並未隨隊登山乙節,惟柯君與其他原告均為訓練成員,且被告於1月18日依行政程序法第102條於作成行政處分前通知相對人陳述意見。柯君於100年1月31日所提陳述意見及於100年3月23日提起訴願均未提出未攀登霸頂之事實。實難僅憑柯員於簽辦公文自書之時間證明其未有違規事實。」為據,固非無見。但查:(1)按「行政機關為處分或其他行政行為,應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果,依論理及經驗法則判斷事實之真偽,並將其決定及理由告知當事人。」為行政程序法第43條所明定。另「當事人主張事實,須負舉證責任,倘其所提出之證據,不足為主張事實之證明,自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰,必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在,其處罰即不能認為合法。」亦經最高行政法院著有39年判字第2號判例在案。(2)查本件選定人柯昭男為本次登山訓練承辦人及申請人,因業務需要,於99年8月4日至同年月6日登山期間,均留守在辦公室未隨隊登山,為其本人到庭陳明在卷,亦有改制前臺北縣政府消防局99年6月28日北消教字第0990040528號函附卷可稽(參見原處分卷第67頁)。雖本院依職權向所屬新北市政府消防局查詢其上開期間之到班情形,經該局函覆稱 柯某 於上開期間均報出差,有該局100年10月18日北消人字第1001464231號函檢附個人差假紀錄表存卷可考(參見本院卷第54頁)。惟選定人柯昭男確實於99年8月4日下午2時40分許在辦公室執行業務,有該局之會簽公文存卷可查(參見本院卷第24頁至第26頁)。雖無法直接證明原告等人於99年8月5日攀登大霸尖山霸頂時必不在場,然依據一般登山行程皆是始終同行之常理而言,選定人柯昭男既未於99年8月4日隨隊出發,則其亦未隨隊攀登大霸尖山霸頂,應屬合理。況且,原告陳世騫本人亦以證人身分具結證稱柯昭男並未同行及攀登大霸尖山霸頂等語在卷,是選定人柯昭男未有攀登大霸尖山霸頂之行為,應屬可信。至於被告辯稱柯某與其他原告均為訓練成員,且被告於1月18日依行政程序法第102條於作成行政處分前通知相對人陳述意見,柯某於100年1月31日所提陳述意見及於100年3月23日提起訴願均未提出未攀登霸頂之事實等,皆非積極證據,尚難據以證明選定人柯昭男確有上開違章事實存在。至於選定人柯昭男前揭報差不實之情形,要屬人事行政管理之問題,應由其所屬機關加以調查,要非能作為不利選定人柯昭男不利事實之認定。是原處分以選定人柯昭男亦有攀登大霸尖山霸頂之行為,違反國家公園法第13條第8款之規定,乃依同法第26條規定裁處其1,500元之罰鍰,其認定事實即有違行政程序法第43條之採證法則,而所為之法律適用亦難認無違誤。
(四)綜上所述,原處分關於裁處選定人柯昭男罰鍰1,500元部分核有違誤,訴願決定未予糾正,遞予維持,亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於裁處選定人柯昭男罰鍰1,500元部分,為有理由,應予准許。至於原處分其餘部分,其認事用法均無違誤,訴願決定予以維持,亦無不合。原告徒執前詞訴請撤銷訴願決定及原處分關於裁處選定人柯昭男罰鍰1,500元以外部分,為無理由,應予駁回。
(五)兩造其餘主張,均不影響本件判決之結果,無庸逐一論究,附此敘明。
據上論結,本件原告之訴為一部有理由,一部無理由,依行政訴
訟法第233條第1項、第104條,民事訴訟法第79條,判決如主文

中華民國100年11月30日臺中高等行政法院第二庭法官 劉錫賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決,應於判決送達後20日內,以本訴訟事件所涉及之
法律見解具有原則性者,始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由
,經最高行政法院許可,否則不得上訴;如於本判決宣示後送達
前提起上訴者,應於判決送達後20日內補提上訴理由書(均應依
對造人數提出繕本)。
中華民國100年12月1日書記官 莊啟明

法院判決書檢索

更多判決書