臺北高等行政法院95.09.27.九十五年度訴字第745號判決

案號:臺北高等行政法院95.09.27.九十五年度訴字第745號判決

法院:臺北高等行政法院裁判

日期:095年09月27日(民國)

日期:2006年09月27日(公元)

案由:衛星廣播電視法

類型:行政

臺北高等行政法院95.09.27.九十五年度訴字第745號判決全文內容

臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00745號
原告東森電視事業股份有限公司
代表人 張樹森
訴訟代理人 胡家寧
被告國家通訊傳播委員會
代表人 蘇永欽
訴訟代理人 江青燕
上列當事人間因衛星廣播電視法事件,原告不服行政院中華民國94年
12月31日院臺訴字第0940094840號訴願決定,提起行政訴訟。本院判決如
下:
主文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要:被告以原告經營之東森洋片台頻道,於民國(下同)94年
6月11日3時9分許播出之青島啤酒廣告,有妨害兒童及少年身心健
康之情形,違反衛星廣播電視法第20條第1項準用同法第17條第2款
規定;又該頻道前因違反同一法條規定,經被告核處有案,茲再違規
,乃依同法第36條第5款規定,於同年7月21日以新廣4字第094062
3936號處分書處原告罰鍰新臺幣(下同)15萬元,並請立即改正。原
告不服,以上開廣告內容係以兒童機智回答方式可愛告知社會大眾屏
東三寶,以點出青島啤酒之美味可比美其他美食,並呼應出屏東當地
名產,無涉兒童或青少年飲酒或任何鼓勵兒童或青少年飲酒之聯想,
提起訴願,遭決定駁回,遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明:
原告聲明:訴願決定及原處分均撤銷。
被告聲明:駁回原告之訴。
三、兩造之爭點:原告播出之啤酒廣告,有兒童參與演出,是否違反衛星
廣播電視法第20條1項準用同法第17條第2款之規定。
原告主張之理由:
被告未於為限制原告權利之處分前,給予原告陳述意見之機會:
按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之處分前,除已依
第39條規定,通知處分相對人陳述意見,或決定舉行聽證者外,
應給予該處分相對人陳述意見之機會。」「有下列各款情形之一
者,行政機關得不給予陳述意見之機會:一、大量做成同種類處
分。二、情況急迫,如予陳述意見之機會,顯然違背公益者。三
、受法定期間之限制,如予陳述意見之機會,顯然不能遵行者。
四、行政強制執行時所採取之各種處置。五、行政處分所根據之
事實,客觀上明白足以確認。六、限制自由權利之內容及程度,
顯屬輕微,而無事先聽取相對人意見之必要者。七、相對人於提
起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或
其他先行程序者。八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃
出境,依法律所為保全或限制出境之處分。」行政訴訟法第102
條前段、第103條分別定有明文。復按:「行政行為,非有正當
理由,不得為差別待遇。」為行政訴訟法第6條所明文規定。
本件被告於做成原處分之前,曾於94年6月17日先行來函要求原
告於函到7日內陳述意見,且該件來函係於同年同月20日送達原
告。嗣原告依被告所求在同年7月5日將陳述意見函送達被告,
詎料被告未就原告所提出之陳述意見加以論駁,卻先於同年同月
20日召開廣播電視節目暨廣告諮詢會議,並依據該次會議決議認
定上開節目之節目形式宣傳商品違法而作成原處分。惟查行政院
針對被告另案(即新廣四字第0940623691號)處分所做出之94年
11月14日院臺訴字第0940092316號訴願決定書,主文明載「原處
分撤銷」,而理由則敘明:「被告94年6月15日函請原告於文到
7日內提出陳述意見書,其於同年、月22日提出陳述書,被告卻
於同年、月20日提經廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑,做出本
件處分,程序已有未合,縱據被告代表列席本院訴願審議委員會
94年11月3日94年度第41次會議時說明,於收受原告之陳述書後
有加以參酌,然原處分並未對原告之陳述意見加以論駁,核有未
妥,爰將原處分撤銷」等情,此外,95年2月10日院臺訴字第09
50080878號訴願決定書亦採相同之見解。
本件案情與前述所引(新廣四字第0940623691號、新廣四字第09
40623942號)案情略為相同,被告處理兩案之時間與程序幾全然
一致,顯然程序於法不合。被告率爾認定,未參酌原告之陳述意
見,此由行政處分書可見,有鑒於此,原告謹援引前揭院臺訴字
第0940092316號及院臺訴字第0950080878號訴願決定書理由請求
撤銷原處分,以符行政程序法第6條禁止差別待遇原則。
上開廣告內容僅為表現商品之適當手法,乃憲法第11條言論自由基
本權之保護領域:
按憲法第11條規定:「人民有言論、著作、講學、出版之自由。
」;次按:「以廣播電視方式表達意見,屬於憲法第11條所保障
言論自由之範圍。」「藥物廣告係為獲得財產而從事之經濟活動
,涉及財產權之保障,並具商業上意見表達之性質,惟因與國民
健康有重大關係,基於公共利益之維護,應較為嚴格之規範。」
為司法院大法官釋字第364號及第414號解釋所揭示。是而廣告
內容之表現,因其乃推銷商品之手段,實屬言論自由保障之一環
。故如為保障人民之生命身體,國家就此部分之管制密度較高。
反之,若所廣告之物非對人民之生命身體有潛在危險性(如藥品
、食品),廣告表現之內容亦非明顯違反法律強制禁止規定者,
國家即不得就此有所置喙。
本件廣告中係有感於臺灣許多特產小吃於顧客飲食時皆會搭配啤
酒飲用,更添增食物之美味,係以詼諧之手法,搭以當地兒童機
智回答方式可愛的告知社會大眾,屏東三寶為黑鮪魚、蓮霧、青
島啤酒,除點出青島啤酒之美味,可比美其他美食,更呼應出屏
東當地名產,將有助於地方文化色彩之推廣。是而上開廣告描述
兒童於酒類廣告中機智回答之演出,然並無兒童青少年飲酒或鼓
勵兒童青少年飲酒之聯想,於現代社會中亦非法皆不容,何況本
件廣告之內容主題,僅為描述廣告物之適當手法,廣告內容是否
有妨害兒童青少年身心健康之情形,自應就廣告整體以觀,並審
究當下社會觀念及認知程度,互為參酌。被告豈可僅據一己之價
值觀,侵害憲法所保障之言論自由
妨害兒童或少年身心健康,應符合行政法之一般法律原則:
按司法院大法官釋字第407號解釋:「主管機關所為釋示,自不
能一成不變,應基於尊重憲法保障人民言論出版自由之本旨,兼
顧善良風俗及青少年身心健康之維護,隨時檢討改進」。 蘇俊雄
大法官之不同意見書亦謂:「即使吾等不論行政院新聞局是否有
權下達此等函釋,拘束地方政府對於出版法第32條第3款之解釋
適用的問題;在規範審查上,仍應就該系爭函釋的具體內容,有
無牴觸憲法保障出版自由之意旨或有無逾越出版法之規範意旨等
問題,進行論證檢討。由於系爭規範涉及對人民表現自由之規制
,並應適用較嚴格之審查基準進行規範控制」,「行政機關基於
法律之授權,亦得以行政處分之方式進行管制。惟管制之目的,
必須合乎憲法第23條所揭示之公益原則;管制方式之選擇,亦必
須合乎比例原則等之要求」。
次按行政程序法第7條規定,行政行為應依下列原則為之:一、
採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之
方法時,應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成
之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。實務上,該條被視為
比例原則的具體法文,強調任何執法行為,必須符合目的正當性
、手段必要性及限制妥當性之要求。
妨害兒童或少年身心健康係一高度抽象之不確定法律概念,行政
機關就限制人民基本權利之法律依職權訂定解釋性行政規則者,
其內容應符合授權明確性之要求,並注意有無逾越母法授權範圍
,內容應具體明確而無逾法律所定之要件。故原處分指稱原告違
法事實及法規亦應符合授權命令之合法性三項要件:「A、法律
並非不得授權以命令限制人民之自由權利,惟其授權應有具體明
確之目的、範圍及內容;B、法律僅作概括授權時(例如訂定施
行細則),除命令不得逾越母法外,其內容僅能就與母法有關之
細節性及技術性事項加以規定;C、須符合比例原則,蓋限制人
民自由權利之法律尚且不得超越必要程度。」。
惟查衛星廣播電視廣告製播標準第3條附表,一部條文抽象到任
何違法事項可有可無,一部條文不分案例情況通通禁止,此種有
如衛星廣播電視法第17條規定違反法律強制或禁止規定、妨害兒
童或少年身心健康、妨害公共秩序或善良風俗之授權命令,在行
政機關有權解釋下,幾乎可以用該附表選擇政府對言論的偏好,
限制所有不欲之廣告內容播出。
綜上,抽象公益適用在具體個案時,應依個案認定,並非符合行
政釋示者即當然構成違法。本件如不區分兒童參與演出之案例情
境,一概指為違法,否則一個參與機智問答且沒飲酒的兒童,在
本件中無法證明會受到足以限制言論自由之身心傷害時,則會出
現行政機關限制人民言論自由、表現自由,卻無法說出成比例的
法益保障,此與比例原則即有違背。
退萬步言,原處分僅憑法律地位不明之廣播電視節目及廣告諮詢會
議評鑑,即為認定,實屬無據:
按行政法上如屬專門技術之領域,倘經組織上公正客觀上成員為專
業人士之專業委員會判斷,即使為司法機關,亦需尊重其之判斷,
如行政院公平交易委員會即是。惟此等專業委員會之組成必須於法
律或授權命令上,對於其組織之成員、職掌之事項、作成判斷之方
法及效力,均予明定,其之判斷始有此等效力可言。又妨害兒童或
青少年身心健康乃一高度不確定之法律概念,須由公正專業人士如
心理學者、社會學家為判斷,否則極有可能淪於行政機關個人主觀
價值之判斷,箝制憲法所保障之思想言論自由。本件被告認定上開
廣告內容,有妨害兒童或青少年身心健康之情形,係依廣播電視節
目及廣告諮詢會議之評鑑。惟經原告遍查相關之法律及授權命令,
並未發現衛星廣播電視法第17條與第20條之適用,須據廣播電視節
目及廣告諮詢會議之評鑑。且廣播電視節目及廣告諮詢會議之組織
依據為何、構成員為何、評鑑之程序、效力為何,以及是否得對之
不服,均無法自法規上得知。是以被告所憑廣播電視節目及廣告諮
詢會議之評鑑,其法律效力為何,本身已有可議,而被告竟憑此評
鑑而為處分,實屬無據。
綜上所陳,原告所播出之廣告,並未違反衛星廣播電視法第20條第
1項準用第17條第2款規定:「衛星廣播電視事業及境外廣播電視
事業播送之廣告內容,不得有妨害兒童或少年身心健康。」及衛星
廣播電視廣告製播標準第3條附表所載第2款第15目:「酒類產品
廣告中有兒童或青少年參與演出。」被告以原告違反衛星廣播電視
法第20條第1項之規定,然其程序顯然與法不合,其認事用法違反
行政程序法之相關規定,有違一般法律原則。
被告主張之理由:
按衛星廣播電視法第17條第2款規定:「衛星廣播電視事業及境外
衛星廣播電視事業播送之節目內容,不得有妨害兒童或少年身心健
康。」同法第20條第1項復規定:「第17條、第18條第2項、第3
項及第19條第2項之規定,於廣告準用之。」違反者,依衛星廣播
電視法第36條第5款規定,處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰
,並通知限期改正。次按衛星廣播電視廣告製播標準第3條附表所
載第2款第15目例示:「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出
」為衛星廣播電視廣告不得播出之內容。
次按憲法保障言論自由之原則,向為行政機關依法行政之圭臬,惟
依憲法第23條規定:「以上各條列舉之自由權利,除為妨止妨礙他
人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外
,不得以法律限制之。」又依司法院大法官釋字第509號解釋:「
言論自由為人民之基本權利,憲法第11條有明文保障,國家應給予
最大限度之維護,俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種
政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公
共利益之保護,法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限
制。」言論自由縱為人民基本權利之一,若因言論自由而妨礙他人
自由、造成緊急危難、破壞社會秩序或侵犯個人名譽、隱私或公共
利益時,法律自當予以適當介入限制,故絕非任何事件皆可以言論
自由之名做為保護傘。從而,衛星廣播電視法對於節目及廣告內容
之管理,係為維持社會秩序、保障兒童及少年健康與維持公共利益
之必要,核與前開憲法本文及司法院解釋之意旨相符,自無悖憲法
第11條規定及大法官釋字第407號解釋意旨。
查被告係衛星廣播電視法主管機關,對客觀事實本可依職掌自行認
定;惟為求程序之妥適,並尊重社會輿情,乃聘請學者專家組成廣
播電視節目暨廣告諮詢會議,對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及
廣告內容作評鑑。因此原處分之作成,並非依法一定要經過廣播電
視節目暨廣告諮詢會議之審查,且該會議之決議亦僅供核處時參考
,被告核處時仍須以違法事實是否符合法律構成要件,斟酌原告陳
述意見內容,依職權認定事實作最終處分。原告引述94年11月14日
院臺訴字第0940092316號及95年2月10日院臺訴字第0950080878號
訴願決定書所處理之略為相同案件處理程序,皆因未於收受原告之
陳述書後於處分書上加以參酌或論駁,其援以撤銷處分之見解於本
案情形仍屬有別。原告主張被告於處分前或處分所憑94年6月20日
廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑,均未予原告任何陳述意見之機
會,率爾認定等語,依前述說明,顯不足採。
次查衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條規定,其主要之規範
目的是鑑於衛星廣播電視活動多數具有商業性,而商業訊息之傳播
本身具有自利之目標,不予節制,則常有為私益而犧牲公益之傾向
,故應強調其節目之商業倫理與社會義務,而有受較高度管制之必
要性存在。是此基於維持社會秩序、保障兒童及少年身心健康等公
共利益之目標,對衛星廣播電視廣告節目內容為適當之限制,其限
制之構成要件與法律效果,衡之廣電媒體之商業性與資本規模,並
無過當情事,自無違反比例原則之要求。
再查衛星廣播電視廣告製播標準(下稱製播標準),係依衛星廣播
電視法第20條之授權而訂定者,乃屬法規命令,其內容包括衛星廣
播電視廣告定義、內容限制、廣告與節目之區分、合法授權始得播
送及製作廣告的標準等,並兼顧消費者權益及輔導業者自清自律。
按該製播標準第3條第1項第2款之規定內容,僅係衛星廣播電視
法第17條規範意旨之重申,而製播標準第3條附表第2款第15目例
示:「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出」者,為衛星廣播
電視廣告不得播出之內容,該例示內容規定與兒童或少年之身心健
康有關,其具體規定均在授權範圍內,並無違反法律保留原則或授
權明確性原則。
本件原告經營之東森洋片台頻道,於94年6月11日3時09分許播出
之系爭廣告,其內容有兒童參與演出,經被告94年6月20日召開之
廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑,明顯違反衛星廣播電視法第20
條第1項準用第17條第2款規定,爰依同法第36條第5款規定及行
政院新聞局處理衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第1款第
1目規定,核處15萬元之罰鍰,認事用法,並無違誤。
理由
一、按「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容,不
得妨害兒童或少年身心健康。」「第17條、第18條第2項、第3項及
第19條第2項之規定,於廣告準用之。廣告製播標準由主管機關定之
。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業違反第17條或第20
條第1項準用第17條規定者,處10萬元以上1百萬元以下罰鍰,並通
知限期改正。」衛星廣播電視法第17條第2款、第20條及第36條第5款
分別定有明文。次按衛星廣播電視廣告製播標準第1條規定:「本標
準依衛星廣播電視法第20條第2項規定訂定之。」同法第3條規定:
「衛星廣播電視廣告內容不得有下列情形之一:一、‧‧‧。二、妨
害兒童或少年身心健康。‧‧‧前項各款例示如附表。」其附表二之
(十五)例示:「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出。」行政
院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準一、(一)之1
前段規定,構成第36條規定者,第1次適用第36條之罰鍰,自10萬元
起算,再次適用且違反同一法條違法事證時,不問所經時間長短,每
次增處罰鍰5萬元。
二、本件被告所營之東森洋片台頻道,於94年6月11日3時9分播出之青
島啤酒廣告,其內容有兒童參與演出,經被告之諮詢會議評鑑,認有
妨害兒童及少年身心健康之情形,被告乃依衛星廣播電視法第36條第
5款之規定,處原告罰鍰15萬元,並請立即改正之事實,有側錄帶及
廣播電視節目及廣告諮詢意見彙整表附原處分卷可稽,並為兩造所是
認,應認為真實。
三、原告雖主張上開廣告內容係以兒童機智回答方式,告知社會大眾屏東
三寶,以點出青島啤酒之美味可比美其他美食,並呼應出屏東當地名
產,無涉兒童或青少年飲酒或任何鼓勵兒童或青少年飲酒之聯想云云
。惟按衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條之規定,其主要規範
目的,係鑑於衛星廣播電視節目及廣告多數具有商業性,而商業訊息
之傳播本身具有自利之目標,如不予節制,常有為私益而犧牲公益之
傾向,故應強調其節目之商業倫理與社會義務,而有受較高度管制之
必要性存在。基於維持社會秩序、保障兒童及少年健康等公共利益之
目標,對衛星廣播電視節目內容為適當之限制,其限制之構成要件與
法律效果,衡之廣電媒體之商業性與資本規模,並無過當情事,自無
違反比例原則。衛星廣播電視廣告製播標準係依衛星廣播電視法第20
條授權訂定,該標準第3條第1項第2款之規定內容,僅係衛星廣播
電視法第17條規範意旨之重申,而附表之例示內容,亦與兒童或少年
之身心健康有關,其具體規定均在授權範圍內,並無違反法律保留原
則或授權明確性原則。又被告曾於89年9月11日修正廣播電視廣告內
容審查標準,並未廢止該法規,亦未曾訂定原告所稱廣播電視法相關
廣告管理條例。無線廣播電視事業酒類廣告內容之管理,依據廣播電
視廣告內容審查標準第2條規定,被告於89年11月9日以(89)正廣
2字第16902號函頒行「有關酒類廣告內容規定:廣告中不得有兒童
或青少年參與播音」,此與衛星廣播電視廣告製播標準第3條附表二
之(十五)例示規定「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出」,
為衛星廣播電視廣告不得播出之內容,其立法意旨相同,原告主張無
線電視頻道已不受廣播電視廣告內容審查標準之限制云云,顯係誤解
。再者,被告係衛星廣播電視法主管機關,對客觀事實本可依職掌自
行認定,惟為求程序之妥適,並尊重社會輿情,乃聘請學者專家組成
廣播電視節目暨廣告諮詢會議,對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及
廣告內容作評鑑。原處分之作成,非必經過廣播電視節目暨廣告諮詢
會議之審查,且該會議之決議亦僅供核處時參考,被告核處時仍須以
違法事實是否符合法律構成要件,斟酌原告陳述意見內容,依職權認
定事實作最終處分,於法並無不合。又依卷附原告94年6月未具日期
之陳述意見書影本資料所載,被告業已斟酌原告陳述意見內容,依職
權認定事實作成處分,原告主張被告違反正當行政程序云云,亦不足
採。
四、綜上所述,原告之主張,為不可採。被告以原告違反衛星廣播電視法
第20條第1項準用同法第17條第2款之規定;又原告前因違反同一法
條規定,經核處有案,茲再違規,乃依同法第36條第5款規定,處原
告罰鍰15萬元,並請立即改正之處分,並無違誤;訴願決定予以維持
,亦無不合。原告仍執前詞,訴請撤銷,為無理由,應予駁回。
五、據上論結,本件原告之訴為無理由,爰依行政訴訟法第98條第3項前
段,判決如主文。
中華民國95年9月27日
第二庭審判長法官 徐瑞晃
法官 吳慧娟
法官 蕭惠芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表明上訴理
由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判決送達後20日內補提上
訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中華民國95年9月27日
書記官 陳圓圓

法院判決書檢索

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